Бывший советник Белого дома по стратегическим вопросам Стив Бэннон недавно заявил, что вместе с соратниками активно работает над возможностью для Дональда Трампа баллотироваться на третий президентский срок. Сейчас это юридически невозможно: согласно 22-й поправке к Конституции США, страной можно руководить лишь два срока (хоть подряд, хоть с перерывами). Рассказываем, как появилось это ограничение, как его пытались обойти, почему у одного человека все же получилось (а у остальных нет) и есть ли шансы у Трампа остаться у власти дольше, чем от него сейчас ожидают.
Кто предложил править максимум два срока?
Соединенные Штаты Америки появились на политической карте мира в конце XVIII века, победив Англию в борьбе за независимость. Первым президентом страны в 1789 году стал лидер этого движения Джордж Вашингтон.
В Конституции США, принятой двумя годами ранее, никакого ограничения по срокам не было. Политик и финансист Александр Гамильтон, первый министр финансов страны, вообще считал, что президент должен «переизбираться так часто, насколько народ Соединенных Штатов сочтет его достойным своего доверия».
Вашингтон пошел на второй срок, но в конце него отказался переизбираться на третий и ушел в отставку. В его прощальной речи не было никаких указаний на то, что он считал свои действия прецедентом для преемников. Вашингтон ссылался на усталость, возраст и растущие проблемы со здоровьем. Следующий президент Джон Адамс (1797—1801) не был переизбран на второй срок и не сталкивался с подобной дилеммой.
Четкое ограничение срока власти сформировалось благодаря третьему президенту Томасу Джефферсону (1801—1809). Еще в 1788-м он выражал обеспокоенность по поводу потенциального «постоянного переизбрания» лидера страны. Когда его собственный второй срок подходил к концу, к нему обратились с просьбой рассмотреть возможность выдвинуться снова. Джефферсон отказался. Он заявил, что если ограничение сроков не будет установлено Конституцией или обеспечено на практике, то правление станет пожизненным. Политик добавил, что не хочет игнорировать прецедент, установленный Вашингтоном. Так возникла традиция двух сроков.
Кто-то пытался обойти ограничение?
Да, но серьезных попыток до введения 22-й поправки было всего две.
Из преемников Джефферсона, правивших до 1837 года, трое ушли в отставку по окончании своих вторых сроков, не делая попытки снова занять пост. Еще один не был переизбран после первого раза. В последующие годы (1837—1901) до вопроса третьего срока вообще не доходило: пять действующих президентов умерли на посту, была хроническая политическая нестабильность, повторяющиеся финансовые кризисы и последующие экономические спады. Более того, популярностью пользовалась идея лишь одного срока для одного человека.
Единственным, кто в ХIX веке сделал попытку остаться больше «положенного», стал президент Улисс Грант (1869—1877). В конце его второго срока лидеры Республиканской партии — с его молчаливого согласия — начали зондировать этот вопрос, но сила традиции и последовавший взрыв общественного возмущения похоронили эту идею. В 1880-м на Республиканском национальном съезде Грант был снова номинирован как потенциальный кандидат. По одной версии, узнав, что сторонники решили выдвинуть его, он не стал им мешать, но и не прилагал усилий, чтобы заручиться чьей-либо поддержкой. По другой, наоборот, всячески хотел вернуться в Белый дом. Так или иначе, Грант получил большинство голосов делегатов в первом туре съезда, но в итоге все же проиграл.
В ХХ веке наиболее известным «нарушителем спокойствия» стал Теодор Рузвельт. Он попал в Белый дом в 1901-м как вице-президент. Но спустя шесть месяцев лидера США Уильяма Мак-Кинли убили, и Теодор занял его место. Следующую президентскую кампанию он уже выиграл самостоятельно, но после второго срока вновь баллотироваться не стал, вместо этого подобрал себе преемника — Уильяма Тафта.
Однако через некоторое время их пути разошлись, и к следующим выборам Рузвельт решил вернуться во власть. Результаты праймериз среди республиканцев свидетельствовали о подавляющем преимуществе экс-президента. Но Тафт контролировал съезд партии и все же добился собственного выдвижения. Полагая, что результаты праймериз были сфальсифицированы, сторонники Рузвельта создали новую Прогрессивную партию — и выдвинули Теодора своим кандидатом в президенты. В итоге они лишь распылили республиканский электорат, и на выборах 1912 года победил демократ Вудро Вильсон. Рузвельт еще долго не оставлял надежды вернуться в Белый дом. К концу Первой мировой войны он стал фаворитом на выдвижение в 1920-м, но не успел — не дожил до выборов год.
Именно после событий 1912 года Демократическая партия предложила внести поправку в Конституцию, вообще запрещающую президенту переизбираться, то есть ограничить правление одним сроком. Для этого тогда — как и сейчас — требовалось получить две трети голосов в обеих палатах Конгресса. После этого текст поправки должны были ратифицировать три четверти штатов на своих законодательных собраниях.
После выборов контролируемый демократами Конгресс перешел к реализации этого плана. Сенат принял поправку о едином сроке необходимым большинством в две трети голосов в феврале 1913 года, еще до инаугурации Вильсона. Очередь была за Палатой представителей, но никаких дальнейших действий предпринято не было, хотя демократы вполне могли набрать большинство и там. После того как полномочия того Конгресса в марте 1913 года завершились, резолюция Сената потеряла силу. Позднее стало известно, что Вильсон выступил против ограничения, и демократы отказались от реализации плана.
Кроме этого, известны еще две попытки остаться у власти, но довольно несерьезные. Тот же Вильсон подумывал баллотироваться в 1920-м на третий срок. Однако в октябре 1919 года он был парализован инсультом. Эта идея осталась на уровне обсуждения среди лидеров Демократической партии. Преемники Вильсона не правили два полных срока. Исключением стал республиканец Кэлвин Кулидж (1923—1929), который задумывался о третьем заходе на пост. Но в конце второго срока уровень его поддержки снизился, и он не стал рисковать.
Кто и почему нарушил запрет?
Единственным среди американских президентов, кто на практике нарушил неофициальное ограничение, был Франклин Рузвельт, который пришел к власти в 1933-м, а затем был переизбран.
Изначально он не планировал баллотироваться на третий срок из-за прецедента Вашингтона-Джефферсона. Когда некоторые сторонники призывали его нарушить традицию, он отказывался (скорее всего, еще попросту не определился). Однако в Европе началась Вторая мировая война, демократы не могли найти подходящую замену. Поэтому Рузвельт стал намекать, что готов принять выдвижение, если его поддержит партия. Президент уполномочил одного из сенаторов заявить с трибуны съезда демократов, что «желает со всей серьезностью и искренностью дать понять, что все делегаты этого съезда вольны голосовать за любого кандидата». Делегаты поняли намек и выдвинули его кандидатуру подавляющим большинством голосов.
В 1940-м Рузвельт был избран на третий срок, с ним США вступили во Вторую мировую. Следующие выборы 1944 года проходили в разгар боевых действий, поэтому демократы решили «не менять коней на переправе». Рузвельт, несмотря на ухудшающееся здоровье, был переизбран на четвертый срок.
Как и когда приняли ограничение?
Не прошло и три месяца после последней инаугурации, как в апреле 1945 года Рузвельт умер. После него пост занял вице-президент Гарри Трумэн. Вторая мировая война вскоре завершилась. На выборах 1946 года республиканцы получили контроль над Конгрессом — это произошло впервые с тех пор, как Рузвельт вступил в должность. Они предложили поправку к Конституции, ограничивающую президентский срок двумя сроками. Все республиканцы единогласно проголосовали «за». Понимание, что четыре срока Рузвельта должны стать исключением, а не правилом, присутствовало и у части демократов — некоторые из них, в основном консервативные южане, поддержали своих оппонентов.
В марте 1947 года Конгресс США принял 22-ю поправку к Конституции.
22-я поправка к Конституции США:
«Раздел 1. Ни одно лицо не может быть избрано на должность Президента более двух раз, и ни одно лицо, которое занимало должность Президента или исполняло обязанности Президента в течение более двух лет срока, на который было избрано другое лицо, не может быть избрано на должность Президента более одного раза. Однако эта статья не применяется к лицу, занимающему должность Президента на момент предложения данной статьи Конгрессом, и не препятствует любому лицу, которое может занимать должность Президента или исполнять обязанности Президента в течение срока, во время которого эта статья вступает в силу, занимать должность Президента или исполнять обязанности Президента в течение оставшейся части такого срока.
Раздел 2. Настоящая статья не будет действовать, если она не будет ратифицирована как поправка к Конституции законодательными собраниями трех четвертей нескольких Штатов в течение семи лет с даты ее представления Штатам Конгрессом».
С началом все понятно: президент мог возглавлять страну только два срока. Причем как подряд, так и с перерывами. Впрочем, к тому моменту лишь один человек возвращался на пост после паузы: Гровер Кливленд являлся 22-м (1885—1889) и 24-м (1893—1897) президентом США. Теперь компанию ему составил Дональд Трамп.
Вторая часть первого предложения касалась в основном вице-президентов. В истории Америки четыре президента были убиты, четверо умерли от естественных причин, еще один ушел в отставку — их место занимали вице-президенты. Если они более двух лет работали за предыдущего хозяина Белого дома, это засчитывалось как целый срок.
Фраза о действующем президенте напрямую касалась Гарри Трумэна. Он пробыл вице-президентом лишь с 20 января по 12 апреля 1945 года и затем дорабатывал на высшем посту почти четыре года вместо Рузвельта, после чего был избран на второй срок. Уже в то время, в 1951-м, 22-ю поправку ратицифицировало необходимое количество штатов, и она вступила в силу. Формально Трумэна ограничения не касались, и он мог баллотироваться даже на третий срок. Однако 2/3 населения были против, его рейтинг к концу правления составлял 27%. Поэтому Трумэн понял, что шансов нет, заявил, что не будет переизбираться, и после завершения своего срока ушел из политики.
Предпринимались ли попытки отменить 22-ю поправку?
Да, неоднократно. Впервые поправку предложили отменить уже в 1956 году, всего через пять лет после ее ратификации. В 1959-м этот вопрос рассматривался подкомитетом по конституционным поправкам Судебного комитета Сената. На нем изменения поддержал экс-президент Трумэн. Подкомитет одобрил резолюцию и представил на рассмотрение комитету. Но там проголосовали против, и дальше идея не продвинулась.
Всего за последующие полвека (вплоть до 2009 года) такие предложения вносились 54 раза — это происходило почти в каждом новом Конгрессе. Логика людей, их инициировавших, была в целом схожей. Они утверждали, что поправка по своей сути недемократична, поскольку запрещает избирателям выбирать квалифицированного кандидата, которому они отдают предпочтение. А также что ее наличие якобы не позволяет нации сохранить опытного и надежного лидера в тот момент, когда преемственность в президентском кресле крайне важна. Однако за эти полвека такие запросы максимум достигали Судебного комитета Сената и дальше не шли.
Инициатива часто исходила из окружения президентов, избранных на второй срок. Например, так было в 1960-м с Дуайтом Эйзенхауэром, хотя у него уже имелись документально подтвержденные проблемы со здоровьем. В 1973-м сторонники третьего срока для Ричарда Никсона также решили попытаться отменить поправку. Однако тот оказался замешанным в Уотергейтском скандале и под угрозой неминуемого импичмента ушел в отставку, не добыв даже второго срока.
Когда в 1985-м переизбрался Рональд Рейган, появились предложения, чтобы он мог остаться на третий срок. Сам хозяин Белого дома настаивал, что любые усилия по отмене ограничения должны распространяться только на будущих президентов, но ближе к окончанию второго срока его сторонники в Конгрессе развернули публичную кампанию за отмену поправки. Однако поражение республиканцев на очередных выборах и скандал «Иран-контрас» (выяснилось, что отдельные члены администрации США организовали тайные поставки оружия в Иран, нарушая эмбарго) привели к тому, что тема сошла на нет. «Двух раз недостаточно, чтобы сделать все, что хочется. У меня еще оставались незаконченные дела, когда я уходил», — отметил Рейган в 1989-м после отставки.
В то время в обществе вновь вернулись к идее, которая едва не была реализована в начале ХХ века. В 1960-е и 1970-е годы случалось, что президенты менялись слишком часто (например, Джон Кеннеди был убит, Никсон ушел в отставку, Джеральд Форд доработал остаток срока Никсона и не был переизбран). Поэтому среди американской элиты родилась идея установить единственный шестилетний президентский срок (в таком случае хозяевам Белого дома не нужно было бы переизбираться). Однако уже на старте большинство опрошенных американцев (54% в 1980-м) выступили против, затем их число еще больше снижалось. В итоге от идеи отказались.
К вопросу отмены 22-й поправки обращались и позже. Например, к концу пребывания у власти Билла Клинтона в Конгресс стали активно поступать подобные предложения. В 2000-м этот политик отмечал, что, если бы Конституция позволяла, у него было бы искушение в третий раз баллотироваться на пост президента. И, по его словам, он бы победил. Клинтон считал, что с ростом продолжительности жизни может возникнуть необходимость изменить 22-ю поправку. И считал, что стоит установить ограничение лишь на два срока подряд (то есть после перерыва можно избираться на третий и последующие сроки).
Попытки поменять Конституцию предпринимались и позже. Например, конгрессмен Хосе Серано выступал с такой инициативой девять раз, в том числе в 2011 и 2013 годах. И, похоже, обсуждение этого вопроса не было полностью неприемлемым. «Я считаю себя неплохим президентом. Думаю, если бы я баллотировался [на третий срок], то смог бы победить. Но я не могу», — отмечал в 2015-м президент Барак Обама.
По данным на 2019 год, предложение Серано, сделанное за шесть лет до этого, было последним по времени. Его передали в подкомитет по Конституции и гражданскому правосудию комитета Палаты представителей по судебной системе, но никаких дальнейших действий предпринято не было. Более поздних парламентских инициатив по этой теме нам найти не удалось. Вероятно, она виделась неактуальной, так как Трамп не смог переизбраться после первого срока, а Джо Байден сошел с гонки, сняв свою кандидатуру.
Почему начались разговоры о третьем сроке Трампа и есть ли у него шансы?
Как видим, попытки пересмотреть 22-ю поправку делались регулярно. Обычно инициативы возникали после избрания президента на второй срок и при условии его популярности в обществе (среди переизбранных хозяев Белого дома лишь в отношении Джорджа Буша-младшего таких предложений не было). Словом, в контексте американской политики нынешнее прощупывание почвы со стороны Дональда Трампа абсолютно предсказуемо. Как и его предшественники, он пытается использовать все возможности остаться у власти.
Кстати, его намерения уже оформлены юридически. В январе 2025 года конгрессмен-республиканец Энди Оглс представил резолюцию об отмене 22-й поправки. Он предлагает следующую формулировку: «Ни одно лицо не может быть избрано на должность президента более трех раз, а также не может быть избрано на дополнительный срок после избрания на два последовательных срока». Фактически предложение вносится исключительно под Трампа. Те, кто отработал два срока, — Клинтон, Буш-младший и Обама — баллотироваться не смогут, а вот Трамп — да, так как после первого раза имел перерыв.
Впрочем, демократы тоже не сидят на месте: так, 27 февраля представитель Демпартии Дэн Голдман выдвинул резолюцию о подтверждении 22-й поправки.
Какие шансы в целом на изменение Конституции США? Они совсем невелики. За всю американскую истории известен лишь один случай отмены поправки: 18-я, которая ввела сухой закон, была позже отменена через 21-ю.
Но главное препятствие в том, что для изменения Конституции требуется получить две трети голосов Палаты представителей и Сената — обеих палат американского Конгресса.
Сейчас и там, и там у партии Трампа большинство. В Палате представителей 218 республиканцев на 215 демократов, в Сенате соотношение 53 против 47. Этого достаточно, чтобы принимать решения, выгодные американскому президенту. Но для изменения Конституции этого мало.
Следующие выборы в обе палаты Конгресса пройдут в ноябре 2026-го, однако тогда наряду с новой Палатой представителей сменится лишь треть сенаторов. Нет никаких предпосылок к тому, что все демократы вдруг проиграют выборы, а значит, и шансов получить целых две трети Сената у Трампа нет.
К тому же 22-я поправка — одна из фундаментальных основ американской демократии. Ее нарушение было бы не просто частным эпизодом, а сломом всей существующей системы. В этой борьбе Трампу будут противостоять не только его традиционные противники из Демократической партии, но и часть республиканцев.
Но даже если представить, что все звезды сошлись, на следующем этапе новую поправку должны ратифицировать 38 штатов из 50. Там также есть демократы, которые не будут сдаваться. Когда 22-ю поправку утверждали, этот процесс растянулся на четыре года. А следующие президентские выборы пройдут уже в ноябре 2028-го, до выдвижения кандидатов и вовсе осталось меньше трех лет.
При таком графике у Трампа (которому к концу срока, к слову, будет 81 год) практически нет шансов успеть добиться отмены ограничения сроков конституционным путем. Остается лишь неконституционный — как штурм Капитолия в январе 2021-го, когда группа сторонников президента не хотела принять его поражение и требовала пересмотреть результаты выборов. Успеха это им не принесло.
В таких условиях Республиканская партия скорее сделает ставку на вице-президента Джей Ди Вэнса, укрепившего свои позиции как потенциальный преемник Трампа. Вэнс был назначен главой по сбору средств Республиканского национального комитета (RNC) — вице-президент впервые получил такие полномочия, и это, как пишет The New York Times, делает его ключевой фигурой в подготовке к будущим выборам.
Читайте также
